乌克兰限制免税烟草销售以打击非法贸易-澳大利亚非法烟草空前激增

admin 38 2024-03-14 00:30:01

乌克兰限制免税烟草销售以打击非法贸易

据国际文传电讯社报道，乌克兰限制了香烟和酒精的免税销售。

该法律于2023年9月1日由总统签署成为法律，禁止属于乌克兰商品分类某些类别的商品注册为免税商品，直到该国解除自俄罗斯入侵以来生效的戒严令。

该措施旨在打击烟草制品的非法贸易。尽管在2022年初爆发俄乌冲突后乌克兰对出国旅行进行了限制，但与在其他地方销售的香烟相比，在边境附近购买的香烟数量大幅增加，导致乌克兰错过了大量的税收收入。

2023年5月，乌克兰政府在国税厅的敦促下成立了一个特别调查委员会，建议对烟草制造商和出口商进行更严格的控制。

2020年世界控烟履约进展报告

目前《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）共有182个缔约方，《消除烟草制品非法贸易议定书》（以下简称《议定书》）共有62个缔约方。缔约方结合《公约》要求，在减少烟草需求的措施、减少烟草供给的措施、减少烟草危害的措施等方面均取得积极进展，如多措并举防止未成年人使用烟草、打击烟草制品非法贸易、加强新型烟草产品监管等。2020年，世界卫生组织、布隆伯格基金会等控烟组织、美国（非缔约方）等在烟草控制领域取得了新进展。全球控烟履约工作整体呈现出全系列烟草监管的格局正在形成、烟草控制措施趋向精准等特点。

一、《公约》和《议定书》缔结情况

2020年是《烟草控制框架公约》生效的第15年，5月11日安道尔加入《公约》，《公约》缔约方数量达到182个，覆盖全球90%以上的人口。

《消除烟草制品非法贸易议定书》是《公约》框架下首份议定书，旨在落实《公约》第15条消除烟草制品非法贸易行为的规定。2020年，塞舌尔、匈牙利、埃及、肯尼亚、荷兰等五个国家批准《议定书》，《议定书》缔约方数量达到62个。

二、重点措施控烟履约进展

《公约》规定的烟草控制措施主要包括减少烟草需求、减少烟草供给和减少烟草危害，其中，减少烟草需求的重点措施主要包括价格和税收措施，防止接触烟草烟雾，成分管制和披露，包装和标签，教育、交流、培训和公众意识，广告、促销和赞助，烟草依赖和戒烟相关措施等；减少烟草供给的重点措施主要包括打击非法贸易、保护未成年人等。

（一）价格和税收措施

《公约》规定各缔约方应采取价格和税收措施以减少烟草消费。据不完全统计（数据来源于缔约方向世界卫生组织提交的履约报告，共有106个缔约方提供了税率），2020年各国卷烟税率中位数为62.5%（图1），保持相对稳定，采取复合税制（既从价又从量）的缔约方从2018年的56%增至75%，继续大幅增长。自2018年以来，超过50个缔约方调整了卷烟税率或价格。

2020年，印度尼西亚将烟草制品的消费税提高了23%，最低零售价提高了35%，2021年卷烟消费税将继续提高12.5%。阿塞拜疆提高烟草产品进口消费税，进口雪茄的消费税从每千支20马纳特（1马纳特约合人民币1.92元）提高到31马纳特，卷烟从每千支28马纳特提高到39马纳特。土库曼斯坦通过提高烟酒消费税税率的法案，卷烟从价税率、海关最低完税价格、其他工业制烟草从量税率分别上调至74%、3美元/盒和15.6美元/公斤。菲律宾将卷烟消费税提高到每包45比索（1比索约合人民币0.13元），之后每年增加5比索，直到2023年达到60比索后，每年增加5%。比利时宣布自2021年1月1日起提高卷烟消费税，据估算，每包卷烟价格从6.8欧元（1欧元约合人民币7.7元）增至7.5欧元，卷烟税价将于2022年、2023年和2024年进一步增加。澳大利亚卷烟消费税再次增加12.5%，根据议会通过的法案，2017～2020年每年提税12.5%。土耳其发布总统令，将卷烟等烟草产品的特别消费税从67%下调至63%，以缓解通胀上行压力。欧亚经济联盟各成员国于2019年12月签署《关于对烟草产品实施消费税原则的协定》，约定自2024年起，联盟成员国将执行35欧元/千支卷烟的指导消费税，上下浮动区间不超过20%，在2020～2024年的过渡期内，由欧亚经济委员会执委会视情况制定并调整指导税率。俄罗斯表示，该协定将阻碍各国大幅提高烟草税的步伐。按计划，该国2021年烟草产品消费税将提高20%以缓解财政压力。

（二）防止接触烟草烟雾

《公约》规定各缔约方应采取措施，防止人员在公共场所接触烟草烟雾，在实践中主要体现为公共场所控烟立法。世界卫生组织将“公共场所”的重点指向三类，即室内工作场所（包括政府办公楼、卫生保健设施、教育设施、大学、私人工作场所等）、公共交通工具（包括飞机、火车、轮渡、公共汽车、救护车等）和室内公共场所（包括文化设施、购物中心、酒吧、夜店、餐馆等）。目前，大多数缔约方已通过不同效力等级的规定全部或部分禁止在这些公共场所吸烟，83%的缔约方已通过国家层面立法。但绝大多数国家没有实行一刀切式的全面禁烟。据统计，未在政府办公楼、大学、火车、轮渡、餐馆、酒吧等场所禁烟的缔约方比例分别为28%、34%、38%、44%、48%、56%（数据来源于缔约方向世界卫生组织提交的周期履约报告，数据截至2021年3月。后文出现的百分比数据如未特别说明，基数均为180个缔约方）。

2020年，巴拉圭通过法案限制公共场所吸烟，规定只能在没有非吸烟人群聚集的露天场所使用烟草产品（包括不含尼古丁的电子烟）。玻利维亚通过法案加强公共场所控烟力度，规定封闭的室内公共场所和工作场所完全无烟，且禁止在儿童聚集地、体育和文化活动地、森林保护区、水体100米附近等户外场所吸烟。朝鲜通过《禁烟法》，加大公共场所控烟力度，政治思想教育场所、剧院、电影院、公共运输工具等被列入禁烟场所范畴。哈萨克斯坦通过法案扩大控烟场所的范畴，同时扩大控烟管辖的产品范围。

（三）成分管制和披露

《公约》第9、10条规定各缔约方应采取有效措施进行烟草制品成分管制和披露，重点措施包括检测、管制、向政府披露、向社会公众披露等4个方面，其中检测成分、检测释放物、管制释放物在各缔约方的执行率为46%，管制成分的执行率为54%，向政府披露成分、释放物的执行率分别为64%、53%，向社会公众披露成分、释放物的执行率分别为57%、44%，由于专业性较强且法律壁垒较多，较上年度进展缓慢。

2020年欧美全面加强对薄荷口味的监管。5月20日，“薄荷卷烟禁令”在欧盟正式生效，包括爆珠在内多种形式的薄荷烟都被禁止（该禁令同样适用于已经脱欧的英国）。自禁令生效日起，在欧盟范围内销售薄荷烟将会被处以最高1000欧元的罚款、3个月的监禁。但在执行层面，菲莫国际、日本烟草等仍在禁令允许的范围内生产销售类似薄荷口味的卷烟。美国近年来以电子烟口味管制为开端，掀起了烟草产品口味管制的大潮。2月众议院《逆转青年烟草流行法案》拟禁止薄荷等调味烟草产品，后被搁置。马萨诸塞州自6月1日起禁止销售调味（含薄荷味）烟草产品。

（四）包装和标签

《公约》规定各缔约方应根据其国家法律对烟草制品包装、标识采取有效措施。据统计，85%的缔约方要求在卷烟包装上印制健康警示，其中87%的缔约方要求轮换展示健康警示，91%的缔约方要求警示面积占包装面积的30%及以上，75%的缔约方要求警示面积占包装面积的50%及以上。包装警示与成分管制的联动取得一定进展，49%的缔约方在包装上标注成分信息，37%的缔约方在包装上标注释放物信息。

部分缔约方采取了更为严格的包装标识措施。一是图形警示。自2001年加拿大实行图形警示以来，印制图形警示的缔约方在2016年达到100个，2019年增至120个，2020年韩国更新了卷烟和加热卷烟的包装警示，玻利维亚、哈萨克斯坦增加了图形警示的面积。美国食品与药品监督管理局（FDA）规定自2021年6月18日起在卷烟包装印制图形警示，但随后被推迟三次至2022年4月14日。二是素包装。自2012年澳大利亚推行烟草素包装以来，已有17个国家通过素包装立法。2020年比利时、以色列、新加坡依法开始执行素包装。荷兰通过素包装立法，要求卷烟自10月1日起使用素包装，雪茄烟和电子烟自2022年1月1日起使用素包装。此外，为减少塑料污染，欧盟于12月通过法令，要求自2021年7月起，在有塑料成分的过滤嘴卷烟包装上印制塑料污染警示，该警示需与健康警示分列，且醒目、清晰易读、不可擦除。

（五）教育、交流、培训和公众意识

《公约》要求各缔约方通过各种传媒工具和教育、培训项目来加强公众的控烟意识。据统计，73%的缔约方制定了关于烟草的教育和公共意识规划，57%的缔约方在制定规划时进行了多方调研、检验、监督和评估，以确保规划的科学、合理和可操作性。在执行层面，大多数缔约方以社会公共机构、非政府组织为主要发起人，以卫生工作者教育工作者为主要培训对象，以儿童和青少年、成年一般公众为主要宣传对象。

2020年，第33个“世界无烟日”的主题是“保护青少年远离传统烟草产品和电子烟”。秘鲁卫生部实施了反烟草公共交通项目，利用学生公共交通车辆宣传烟草危害。

（六）广告、促销和赞助

《公约》要求各缔约方应广泛禁止或限制烟草广告、促销和赞助。据统计，71%的缔约方已广泛禁止烟草广告、促销和赞助。除了禁止在广播、电视、印刷媒介等《公约》要求的平台广泛禁止烟草广告、促销和赞助之外，部分缔约方采取了更严格的措施。一是禁止网络销售。《公约》规定“酌情在因特网上广泛禁止烟草广告、促销和赞助”，据统计，49%的缔约方禁止网络销售，较2018年变化不大。二是禁止在零售店展示销售。据统计，2012年禁止展示销售的国家为41个，2020年增至86个。三是禁止品牌延伸。品牌延伸是将烟草品牌或商标用于非烟草产品，通过该产品的营销实现长期、合法的烟草广告宣传效果。据统计，禁止品牌延伸的缔约方数量持续增加，已达到48%。

2020年，比利时通过法案，全面禁止所有烟草产品的广告，包括烟草零售店内的广告。德国修改广告法，规定烟草产品的广告宣传只能在烟草零售店内进行。哈萨克斯坦禁止展示销售烟草产品（包括电子烟）。荷兰将展示销售禁令扩大到包括电子烟在内的所有烟草产品，但对满足产品范围和营业额等方面特定条件的销售点予以豁免，烟草专卖店在豁免范围内。

（七）烟草依赖和戒烟相关措施

《公约》要求各缔约方采取有效措施以促进戒烟。据统计，65%的缔约方将对烟草依赖的诊断和治疗以及戒烟咨询服务纳入国家烟草控制战略、卫生战略或教育战略中，55%的缔约方制定了综合性配套戒烟指南。在戒烟服务机构建设和选择方面，各缔约方持续以卫生保健机构和戒烟中心为重点，并给予不同程度的公共资金支持；在戒烟活动方面，各缔约方普遍利用当地活动或媒体宣传的方式强调戒烟的重要性，34%的缔约方设立戒烟热线，35%的缔约方针对女童或孕妇等特殊群体开展有针对性的戒烟宣传活动；在戒烟项目推广场所方面，卫生保健设施、教育机构、工作场所的占比依次为66%、50%、47%，文莱、比利时、加拿大、菲律宾、新加坡等24个缔约方进一步扩大推广范围，在商场、公共交通工具、监狱以及清真寺等场所推进戒烟项目；在戒烟服务人员配备方面，内科医生、护士和家庭医生仍然是关键力量，46%的缔约方将戒烟项目纳入医学院课程。在戒烟药物和治疗方面，48%的缔约方提供尼古丁替代疗法，其中55%的缔约方对尼古丁治疗提供不同程度的公共资助。

2020年，挪威启动经常吸烟者戒烟试点项目，由政府对部分常用药提供补贴。荷兰自1月1日起，用于实现戒烟目的而搭配使用的药品实现免费。英国继续举办“十月戒烟”活动，旨在帮助该国的吸烟者在10月份通过公开挑战戒烟。

（八）打击非法贸易

《公约》要求各缔约方采取有效措施以消除非法烟草贸易。2020年是《议定书》生效的第三年，各缔约方打击烟草非法贸易的力度有所增强，已有71%的缔约方制定了打击烟草非法贸易的法律。根据《公约》和《议定书》有关规定，打击烟草非法贸易的手段主要包括采取许可证制度、印制用于确认原产地的标识、销毁非法产品、没收非法贸易所得、建立跟踪和追溯系统等（图2）。

（九）保护未成年人

《公约》要求各缔约方采取有效措施禁止由或向未成年人销售烟草产品。据统计，84%的缔约方明确禁止向未成年人销售烟草产品，74%的缔约方明确禁止由未成年人销售烟草产品。2020年，美国“烟草21岁”法案生效，美国烟草产品（包括电子烟）的最低法定购买年龄从原来的18岁提高到21岁。新加坡宣布自2021年1月1日起实施法定吸烟年龄为21岁的新法规。印度修改法案，计划将法定吸烟年龄提高到21岁。比利时通过法案，将法定吸烟年龄提高到18岁，使其与法定购烟年龄一致。哈萨克斯坦通过法案，将法定购烟年龄提升至21岁。

此外，为防止未成年人接触或使用烟草，《公约》鼓励各缔约方采取多种举措，主要包括禁止使用自动售烟机、禁止分支或小包装销售、禁止向公众免费分发等。2020年各缔约方对以上措施的执行率分别为59%、66%、78%（图3）。

（十）新型烟草产品监管

随着电子烟和加热卷烟等新型烟草产品的快速发展，对其加强监管已成为世界各国的共识。在法律属性方面，加热卷烟被日本、韩国等主要市场国视同卷烟监管，7月菲莫国际加热卷烟iQOS通过了美国FDA风险改良烟草产品申请（MRTP）审核，将正式作为风险改良烟草产品在美国上市销售，这意味着iQOS获得了政府背书的“减害”宣传效应，突破了传统烟草产品的部分法律属性；电子烟被美国、欧盟等主要市场国纳入或参照卷烟监管，烟具作为其不可分割的一部分也被美国等纳入烟草产品监管范畴；22世纪集团公司的VLN（极低尼古丁含量）卷烟已进入美国FDA“风险改良产品”的实质审查阶段，该公司称其卷烟中的尼古丁含量比传统卷烟少95%，一旦通过，将意味着尼古丁含量成为美国政府认证卷烟是否“减害”的标尺之一。在生产管制方面，据不完全统计，加拿大、丹麦、罗马尼亚等35个国家对电子烟液中的尼古丁含量予以限制，英国、荷兰、葡萄牙等33个国家对电子烟液中的添加剂予以限制，美国等重点市场对电子烟口味加强管制。在流通管制方面，韩国等对加热卷烟在包装标识、广告促销等方面视同卷烟管制。各国对电子烟的主要监管手段是市场准入，据不完全统计，美国、法国等39个国家通过上市前许可和上市后定期报告的措施管控电子烟供应。在消费管制方面，一是税收，加热卷烟在日本、韩国的税率水平已达到传统卷烟的70%～90%，征税方式主要包括对电子烟（含烟具）整体征税、按电子烟液质量征税、按尼古丁含量征税等三种；二是防止未成年人接触或使用，美国、德国、菲律宾等45个国家通过立法制定购买使用新型烟草产品的最低法定年龄，使其与购买使用卷烟的最低法定年龄一致；三是公共场所控烟，哈萨克斯坦等51个国家禁止或限制在公共场所使用电子烟等新型烟草产品。

三、世界卫生组织及有关非政府组织烟草控制进展

（一）世界卫生组织

自《公约》生效以来，世卫组织及其下设的《公约》秘书处在全球烟草控制工作中扮演重要角色，开展了大量烟草控制工作。一是聚焦重点措施，开展细化指南。世卫组织制定的控烟政策包（MPOWER）在《公约》基础上进一步聚焦重点烟草控制措施，对各国制定控烟措施有引导作用。此后世卫组织发布多份指南性报告，《公约》秘书处组织通过多份《实施指南》，制定了层层加码的烟草控制措施，在内容上已超出了《公约》规定的范畴，对各缔约方的普适性大大降低。二是开展信息监测和公开。世卫组织根据各缔约方提交的周期报告等建立数据库，对控烟履约相关信息进行收集整理和更新，并定期出版烟草流行报告和烟草控制报告。受疫情影响，2020年度未发布相关报告，根据2019年发布的《全球烟草流行报告2000～2025》，2020年全球15岁以上人口烟草产品使用率约22.8%，自2000年（约33.3%）以来持续下降。三是开展调查研究。世卫组织在烟草控制重点领域开展研究，以丰富素材支撑其加强烟草控制的立论。近年来，世卫组织开展了对成分管制、新型烟草产品、吸烟与疫情等的研究。

（二）烟草控制非政府组织

烟草控制组织在全球控烟工作中发挥重要作用，通过提供资金、开展活动等推动烟草控制趋严趋紧。其中，总部位于美国的非政府组织布隆伯格基金会、比尔和梅琳达·盖茨基金会、无烟草青少年运动是其中的代表。

布隆伯格基金会开展烟草控制活动的目标是支持烟草控制项目、减少烟草使用；主要手段是与利益相关方进行合作，提供资助和技术支持；重点对象是中低收入国家；近年来开展三大重点项目，分别是2015年启动的“反烟草贸易诉讼基金”、2018年斥资2000万美元启动的“阻止烟草组织和产品”（STOP）、2019年斥资1.6亿美元启动的“打击电子烟”。截至目前，共有69个国家接受其约近10亿美元的资助，54个国家在其支持下制定或修改烟草控制法律政策。

比尔和梅琳达·盖茨基金会开展烟草控制活动的主要方式是直接捐助或签订合同间接提供支持；资金来源主要是需要免税的美国企业或组织；资助对象排除美国等发达国家。截至目前，该基金会共在发展中国家开展5000多个公共健康相关项目，烟草控制是其中的重要内容。

无烟草青少年运动是专门从事烟草控制活动的非政府组织，也是美国乃至全球致力于降低烟草使用的重要活跃力量，曾参与《公约》的谈判和制定过程，与布隆伯格基金会等展开深度合作，获取资金进行控烟活动，主要活动对象是美国和全球中低收入国家，主要方式是监测烟草业动向、支持全球控烟组织的行动、影响烟草控制政策制定等。2020年开展的主要活动是打击调味电子烟、推动公共场所无烟立法等。

四、美国烟草控制进展

出于国内法和保护本国烟草业等考虑，美国至今未加入《公约》。美国的烟草控制工作有如下特点：一是构建独立于《公约》的烟草控制框架。美国监管烟草产品的主要依据是《家庭吸烟预防及烟草控制法》，主要部门包括卫生与公众服务部下属的FDA、财政部下属酒精烟草税收和贸易局、司法部下属的酒烟和火器管理局、农业部、商务部和各州政府等，监管措施基于美国国情、趋于灵活，如允许符合要求的烟草广告和促销，由烟草公司和各州签订的《大和解协议》一揽子解决检察官诉讼问题等，整体来看，美国建立起了一套既基于科学证据和自身法律体系，又适合其国情的烟草控制框架。二是成为新型监管措施的风向标。美国FDA一些新型监管措施对全球烟草管制尤其是新型烟草产品管制产生了较大影响。如对烟草产品开辟减害认证通道，对新型烟草产品采取一体化全面监管，将市场准入、口味管制、年龄限制、税收等作为管制电子烟的重点措施。2020年，美国全面加强电子烟监管，如联邦政府宣布禁止水果等口味的电子烟弹，多州宣布禁止风味电子烟；通过禁止邮寄电子烟的法案；推进市场准入的审核工作，截至2021年3月，美国FDA已完成对84000种产品的形式审查。

五、全球烟草控制整体性趋势

当前，烟草控制的理念已成为国际社会的普遍共识。随着《公约》和《议定书》各项措施的推进，2020年全球烟草控制工作取得了积极进展，其整体性趋势，一是全系列烟草监管的格局正在形成。近年来新型烟草产品快速发展，监管和发展相生相伴，美国、欧盟等纷纷通过立法扩大烟草产品的范畴。2020年哈萨克斯坦通过立法重新定义烟草产品，使其扩大至所有尼古丁产品，巴拉圭将不含尼古丁的类烟产品也纳入控烟监管范畴。新型产品催生了新的监管措施，深刻影响烟草监管格局，全系列烟草产品协同监管的格局正在形成。二是烟草控制措施日趋科学精准。随着烟草控制运动的不断深入，全球控烟履约工作向纵深发展，各国的联系和交流更加紧密，控烟措施日趋呈现多元化、精准化特征。为了防止未成年人接触烟草，采取口味管制、禁止自动售烟机、禁止分支销售等间接措施的国家越来越多；为了打击非法贸易，采取跟踪追溯、市场准入等机制的国家越来越多；各国更加综合审慎地考虑烟草税收问题，如欧亚经济联盟意图平衡各成员国税率、土耳其降低税收、俄罗斯提高税收等；法院对烟草相关法律责任的判断继续基于科学证据和法律规定，而非单一追求控烟目标。

专家呼吁尽快解决吸烟问题

非政府组织“健康倡议”(Healthy Initiatives)于2月14日至15日在布拉格召开了一次国际论坛，来自七个国家的各类医疗保健专业人士、公共卫生专家、经济学家和科学家齐聚一堂，共同探讨如何在戒烟方面取得更大进展。

尽管世界卫生组织《烟草控制框架公约》概述的烟草控制措施在实施方面取得了初步进展，但数据显示，吸烟仍然是东欧和中亚地区一个严重的公共卫生问题。

该论坛阐明了在打击吸烟流行方面所面临的挑战和机遇，并特别关注乌克兰、摩尔多瓦、格鲁吉亚、哈萨克斯坦和土耳其等国。在其中一些国家，高吸烟率持续存在。尤其是在男性中，高达50%的人被认定为每日吸烟者。

无烟世界基金会主席兼首席执行官Cliff Douglas在其主题演讲中强调，迫切需要采取干预措施，并强调吸烟是全球可预防死亡的主要原因。他强调了为戒烟提供支持、促进更健康的选择并最终挽救生命的变革性影响。

“很明显，需要更加关注为吸烟者提供支持和替代方案，该地区的临床医生需要也应该得到额外的教育资源。这是可以做到的。我祝贺‘健康倡议’在这方面发挥了关键和有利的作用。”

讨论期间提出的一个主要问题是缺乏适当的戒烟计划和对试图戒烟的成年吸烟者的广泛支持。

俄罗斯入侵乌克兰加剧了该地区持续的不稳定，这进一步加剧了居高不下的吸烟率。战争和烟草使用之间的联系是有据可查的，人们担心，由于心理健康状况和贫困水平的上升，乌克兰的吸烟率正在上升。

道格拉斯补充道：“战争扩大社会不平等的后果将不可避免地导致更高的吸烟率、疾病和死亡率。这是一个我充满激情的问题，并将继续探索我和基金会可以做些什么来帮助这个地区令人难以置信的、敬业的卫生领导人。”

专家们在会议上介绍了一系列研究成果，包括基于烟草限制的发病率和死亡率预测、打击非法贸易对吸烟影响的战略、对吸烟趋势和减少危害产品的分析，以及心理健康与烟草控制工作之间的相关性。

卫生行动的创始人Nataliya Toropova说：“在布拉格举行的会议应该成为该地区公共卫生领导人采取行动的紧急呼吁，吸烟率下降的速度不够快。我们需要共同努力，与吸烟流行作斗争，而这只能通过汇集我们的专门知识和资源来实现。我们有专业知识和证据来制定有效的策略来支持吸烟者，促进更健康的生活方式，但我们需要决策者把这个问题放在优先考虑的名单上。”

澳大利亚非法烟草空前激增

在澳大利亚，普通消费者几乎买不起合法产品，政府政策考虑欠周，导致非法烟草空前激增。

2020年5月，澳大利亚边防部队（ABF）领导的非法烟草专案小组（ITTF）逮捕了两名外籍男子，他们涉嫌参与悉尼查获的近1000万支走私卷烟。澳大利亚边防部队的一份报告指出，这批来自越南的违禁品共47,500箱，装在一个错误申报的集装箱内。该部队的数据表明，这些非法货物的进口和消费税价值超过900万澳元（约600万美元）。

2021年1月，非法烟草专案小组和新南威尔士州警方组成的联合小组在执行搜查令时，查获了50.3公吨非法烟草，估计消费税价值超过990万澳元（660万美元），随后逮捕了一名男子。据悉，这名33岁嫌犯种植着约两公顷几乎可以采收的烟草，另外还有一公顷未成熟的烟苗。所有烟株均被销毁。

非法烟草案件凸显日益严重的问题

上述案件是非法烟草专案小组（ITTF）自2018年7月成立以来查获的两起最大的案例。他们强调了该国日益恶化的非法烟草问题。根据澳大利亚税务局（ATO）网站上公布的一张信息图，ITTF自成立以来共缴获并销毁了387公吨非法烟草，消费税价值超过3.93亿澳元。

该信息图还指出，在2018-2019财年，非法烟草产品的逃税额约为8.22亿澳元，这些税收本应造福社会，却流入犯罪分子的口袋。有趣的是，英美烟草澳大利亚公司指出，毕马威报告估计的数字更高。

英美烟草澳大利亚公司在接受《亚洲烟草》采访时称，2018年消费税损失可能高达20.2亿澳元，2019年为34亿澳元。很明显，澳大利亚当局迄今为止的执法努力可能只是触及了巨大的冰山一角。

政府开始承认非法烟草问题

不过，英美烟草澳大利亚公司指出，政府已经开始意识到并承认这一问题。该公司企业和政府事务负责人乔希·费特（Josh Fett）说：“我们认为政府现在有更大的政治意愿做出必要的改变，以关闭澳大利亚的非法烟草市场。”不过，他也提醒说，由于“目前的控烟政策不太适用”，未来肯定会面临一些巨大挑战。

澳大利亚的非法市场主要包括国内种植或进口的烟叶（当地称为“chop-chop”，是一种自卷烟），约占44.9%，另外还有52.8%的走私特制卷烟。费特说：“剩下的2.3%包括其他产品，如糖蜜烟草（水烟）或类似产品，以及假冒产品。”

“chop-chop”的特殊情况

当然，“chop-chop”问题的突出性有点令人费解，这使澳大利亚成为一个相当独特的例子。在几乎所有存在非法烟草问题的其他地方，机制卷烟似乎主导了非法市场。澳大利亚市场上出现大量“chop-chop”的原因之一，可能是难以监管，土地广袤，相对容易隐藏非法烟草农场。

费特解释说：“在澳大利亚，种植烟草必须持有许可证，政府目前还没有颁发任何此类许可证。因此，在澳大利亚种植的任何烟草都是非法的，即使只供个人使用，也不可豁免。”

不过，这似乎威慑力还不够。尽管有这些限制，但仍有证据表明，该国东部沿海地区大规模的非法种植非常普遍。费特指出：“在2019至2020财年，澳大利亚税务局查获了价值1.71亿澳元非法种植的烟草，创下了该局的纪录。”

高价刺激非法卷烟市场

与此同时，违禁卷烟占非法烟草的一半多一点。费特说：“2019年，澳大利亚非法市场在烟草消费总量中所占比例从14.1%跃升至20.7%，这一增长的大部分来自于违禁卷烟消费量的增加，创历史新高。”有组织犯罪的经济诱因当然是走私违禁卷烟入境的原因之一。

品牌不同，价格有差异，目前一包标准包装的合法卷烟的价格高达45澳元（30美元），这使澳大利亚成为世界上吸烟者保持吸烟习惯最昂贵的国家之一。费特解释说：“但是，从亚洲任何一个货源市场以2澳元的价格购买的一包卷烟，在澳大利亚以15澳元到20澳元的价格很容易售出，这相较于消费者合法支付的价格仍然是一个很大的折扣。即使是较便宜的合法品牌零售价也接近30澳元。”

多个进口渠道

违禁品通过许多渠道到达澳大利亚：海运和空运、国际邮寄，以及由个人入境旅客带入，至少新冠疫情前是这样。费特对《亚洲烟草》表示：“关于空运和海运运输，我们知道有时犯罪组织会试图利用所装运的物件掩盖真实的货物。”不过，情况并非总是如此。

澳大利亚边防部队（ABF）还曾收缴了毫无掩盖的整箱的集装箱卷烟。费特解释说：“这只是有组织犯罪团伙的数字游戏。一次装运的利润可能如此之大，即使ABF发现3/5的集装箱，也仍然利润丰厚。”

用国际邮寄服务，少量多次运输非法进口违禁卷烟的现象也很普遍。不过，自2019年7月1日禁止进口烟草以来，通过该渠道进口卷烟的风险就更大了。费特说：“现在向澳大利亚邮寄任何类型的烟草制品都是非法的，ABF官员有权扣押并立即销毁他们在邮件中发现的任何烟草制品。”

个人走私暂停

与此同时，不久前，个人旅客（无论是归国的澳大利亚人还是外国游客）走私超出免税额的违禁品一直是一个问题。但是，由于新冠疫情导致旅行受限，基本上关闭了这个通道。这并不意味着一旦疫情结束，问题就不太可能再次出现。

不过，澳大利亚最近将免税额降至几乎为零。过去通常允许旅客携带250支卷烟，现在允许免税入境的数量已减至25支。费特解释说：“这意味着旅客可以携带一包未开封的25支卷烟，加上一包开封的卷烟（一名旅行者身上可能有一包开封的卷烟）。”

他说，在新冠疫情之前，一直有旅行者试图非法进口卷烟，有的行李箱里有几包卷烟，有的有上百条卷烟。这个渠道的实际走私规模没有确切的数字，但费特指出，以这种方式进口的免税卷烟肯定有一个活跃的销售市场。

“无受害者犯罪”

澳大利亚的违禁卷烟通常很容易通过外包装的外观加以识别，因为违禁卷烟不符合该国的平装法。令人惊讶的是，非法卷烟经常在商店柜台上公开零售，而不是像人们想象的那样秘密地“藏在桌子底下”。乔希·费特说：“虽然很难想象，但事实确实如此。”

费特解释说：“也许这被视为‘无受害者犯罪’，或者，也许很多人不认为这是一个大问题，但据估计，澳大利亚各地有600多家零售店直接向公众出售非法卷烟，其中大多数没有因其行为而受到任何惩罚。”

零售监管势在必行

费特表示，让执法部门在零售业采取行动仍然是最大的挑战之一。他说，联邦政府“边境地区组织走私颇受关注，ABF在这方面取得了巨大的成功。”但是，一旦违禁品进入该国或烟草已被采收后，那么很遗憾，没有任何一个特定的机构“负责监管街头销售”。

根据毕马威发布的《2020年澳大利亚非法烟草报告》，中国、韩国和印度尼西亚的标签包装烟构成了最大的非国内流入，分别占2019年非法进口的25%、24%和7%。费特说：“这些市场的卷烟价格便宜，可大批量出售。我前面说了，从这些市场进口卷烟并在这里街头销售的套利机会是巨大的。”这也解释了几乎完全没有假烟。费特说：“有这么多来自海外的廉价合法品牌，根本不需要组织犯罪集团生产假货。”

消费税政策制造了完美风暴

澳大利亚的非法烟草问题主要是由于合法产品零售价格过高而导致的。英美烟草澳大利亚公司认为，对烟草征收的高消费税税率“是导致人们进入黑市的一个巨大因素”。

费特指出，如果让消费者选择购买一包合法登喜路，最多要支付45澳元，而同一品牌的违禁品只需支付20澳元，“难怪消费者会受到诱惑。可以说澳大利亚的烟草消费税政策为非法贸易制造了一场完美的风暴。”

即使是新冠疫情也无法对其进行更持久的遏制。英美烟草澳大利亚公司注意到封锁之初，一些城市的违禁品供应量有所减少，价格在几个月内每包上涨了4澳元至5澳元。但是，当TMC违禁品难以获得时，非法卖家很快适应了，并开始提供新的自卷烟chop-chop作为替代品。

强制封锁迫使一些非法商贩的交易停止，但有些商贩只是改了商店名称，或开始销售面包和牛奶等必需品，以避开限制，作为“基本商业”继续营业。

吸烟率下滑和消费税上涨无关

公平地说，澳大利亚多年来吸烟率一直呈持续下降趋势，人们的健康意识日益增强。然而，另一方面，澳大利亚自2013年以来不断调涨消费税的进程，对降低吸烟率的进展几乎没有什么意义。

乔什·费特引用了澳大利亚国家机构健康与福利研究所（AIHW）的一份报告，得出的结论是，在2013年至2016年期间，“该国每日吸烟率没有显著下降”。因此，政府的烟草消费税政策似乎未能实现其目标。

合理的建议

然而，战斗还在继续。2020年12月，议会执法联合委员会就非法烟草问题的调查提交了最后报告。报告提出了一些非常合理的建议，以解决日趋严重的问题。建议如下：

· 将非法烟草执法的所有剩余责任从卫生部移交给内政部，但条件是，将非法烟草视为法律和秩序问题，而非健康问题；

· 制定国家非法烟草战略，以改善联邦、州和地区执法机构之间的协调机制，每个机构都承担明确的职责；

· 将犯罪立法所得的联邦资金用于资助打击非法烟草的州和地区政府倡议；

· 使州和地区立法与联邦犯罪保持一致，加强处罚，并为销售点执法引入侵权通知；

· 实行全国统一的烟草许可证制度。

澳大利亚的卷烟比银子还昂贵

对终端消费者来说，世界上几乎任何地方的烟草产品，尤其是卷烟，都没有澳大利亚昂贵。其根本原因是，自2013年以来，澳大利亚烟草消费税每年增加12.5%，这是一项用心良苦但最终基本无效的政策。尽管2020年9月是八次立法年度提价中的最后一次，但这项政策除了推动卷烟价格暴涨外，几乎没有取得任何其他效果。目前的税率（包括消费税和一般销售税）为每支卷烟1.21澳元，不是每包！英美烟草澳大利亚公司称，这大约占低端市场卷烟价格的70%。不过，现阶段政府尚未宣布打算在2021年或以后推出新一轮临时性增长。吸烟者不需要抵押房子了，这会让他们很高兴。至少目前如此。